Florenc Drizari
Akti normativ, kreu i shtetit: Krijimi i precedentëve të tillë do të vinte në pikëpyetje rendin juridik dhe shtetin e së drejtës
Presidenti i Republikës, Bujar Nishani, refuzoi dekretimin e aktit normativ të qeverisë për nëpunësin civil, duke e rikthyer atë për shqyrtim në Kuvendin e Shqipërisë. Presidenti Nishani argumenton se me miratimin e këtij akti me fuqinë e ligjit, janë shkelur nene të Kushtetutës (pika 2 të nenit 81 të Kushtetutës, pika 4 e nenit 84 të Kushtetutës) dhe nuk është marrë më parë pëlqimi i kreut të shtetit. Pas kthimit të ligjit nga Presidenti, Komisioni i Ligjeve pritet të mblidhet ditën e hënë për të diskutuar për argumentet e kreut të shtetit dhe ligjit në fjalë, draft i cili ka është votuar me shumicë të cilësuar nga mazhoranca aktuale në seancën plenare të datës 17 tetor 2013.
“Me dekretin e një dite më parë, nr. 8383, datë 8.11.2013, në mbështetje të nenit 85, pika 1 dhe nenit 93 të Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë, Presidenti i Republikës, Bujar Nishani, ka kthyer për rishqyrtim në Kuvend, ligjin nr. 161/2013 “Për miratimin e aktit normativ, me fuqinë e ligjit, nr. 5, datë 30.9.2013, i Këshillit të Ministrave, “Për disa ndryshime në ligjin nr. 152/2013 “Për nëpunësin civil”, – citon zyra për shtyp e Presidentit.
Presidenti arsyeton se akti normativ ka fuqi juridike të posaçme, por ligji zë vendin më të lartë (pas Kushtetutës) në hierarkinë e akteve ligjore, ndaj si i tillë ai duhet ndryshuar apo shfuqizuar vetëm nëpërmjet një ligji tjetër dhe aspak, në gjykimin e tij, nëpërmjet një akti normativ. “Krijimi i precedentëve të tillë, do të vinte në pikëpyetje rendin juridik dhe shtetin e së drejtës”, – thekson Presidenti.
REAGIMI I PLOTË I NISHANIT
Ky ligj është paraqitur për shpallje në datën 21 tetor 2013. Në bindje të Kushtetutës së Shqipërisë dhe në ushtrim të së drejtës, parashikuar në pikën 1 të nenit 85 të Kushtetutës së Republikës të Shqipërisë, kam vlerësuar se ky ligj i duhet kthyer për rishqyrtim Kuvendit, mbështetur mbi arsyet dhe argumentet e poshtëpërmendura:
Arsyeja kryesore, për të cilën vendosa të mos e shpall këtë ligj dhe t’ia kthej Kuvendit për rishqyrtim, bazohet në respektimin e parimit shumë të rëndësishëm të hierarkisë së normës juridike. Si akt me fuqi juridike të posaçme, ligji zë vendin më të lartë (pas Kushtetutës) në hierarkinë e akteve ligjore, ndaj si i tillë, ai duhet ndryshuar apo shfuqizuar vetëm nëpërmjet një ligji tjetër, dhe aspak, në gjykimin tim, nëpërmjet një akti normativ. Krijimi i precedentëve të tillë, do të vinte në pikëpyetje rendin juridik dhe shtetin e së drejtës.
Në këto kushte, një akt normativ i qeverisë, pra i njërit prej pushteteve nuk duhet që të modifikoje apo ndryshoje një ligj që është miratuar me shumicë të cilësuar, po ashtu nuk mund të shprehet rreth çështjeve të hyrjes apo jo në fuqi të një ligji kaq specifik si ligji nr. 152/2013 “Për nëpunësin civil”, të miratuar në muajin maj me konsensus të gjerë parlamentar.
Neni 101 i Kushtetutës së RSH, në vlerësimin tim, duhet interpretuar stricto sensu, pra vetëm si përjashtim, i cili i jep Këshillit të Ministrave të drejtën për të nxjerrë akte normative që kanë fuqinë e ligjit, për të siguruar marrjen e masave të përkohshme, pasi vetë masat që parashikohen në këto akte normative duhet të jenë të përkohshme. Gjithsesi, edhe në rast se një ligj rishihet me anë të një akti normativ të Këshillit të Ministrave, mbetet taksative detyrimi i këtij të fundit të vrojtojë plotësimin e 3 kushteve: nevoja, urgjenca dhe marrja e masave të përkohshme. Plotësimi i këtyre 3 kushteve duhet të jetë kumulativ, pasi mungesa e plotësimit qoftë të njërit prej tyre, e kthen ndërmarrjen e një akti normativ nga qeveria në një veprim antikushtetues.
Nëse do t’i hidhej një vështrim përvojës së vendeve të tjera, lehtësisht, do të vërehej se aktet normative nxirren për të përballuar situata konkrete, të cilat kërkojnë një ndërhyrje legjislative të menjëhershme apo kur ka boshllëk ligjor, i cili duhet plotësuar po në mënyrë të menjëhershme. Në rastin konkret, Këshilli i Ministrave për të ndryshuar ligjin nr. 152/2013, “Për nëpunësin civil”, përdori instrumentin e aktit normativ, duke iu referuar nenit 101 të Kushtetutës së Republikës dhe duke paraqitur një situatë emergjence dhe nevoje. Në gjykimin tim, si President i Republikës, Këshilli i Ministrave gjatë kohës që kishte në dispozicion, duhej dhe duhet të përgatiste dhe nxirrte aktet nënligjore në zbatim të ligjit nr. 152/2013, dhe jo të vinte në pikëpyetje qëndrueshmërinë e ligjit, duke e ndryshuar me akt normativ, veprim ky që rezulton të jetë në shkelje të pikës 2 të nenit 81 të Kushtetutës, i cili ndër të tjera sanksionon se ligji për statusin e funksionarëve publikë, bën pjesë në grupimin e ligjeve që duhen miratuar me një shumicë të cilësuar prej tre të pestave të të gjithë anëtarëve të Kuvendit.
Akti normativ që ka fuqinë e ligjit dhe që nxirret nga Këshilli i Ministrave, kur miratohet nga Kuvendi, siç është ky me dt. 17 tetor 2013, shndërrohet në ligj; pra, bëhet ligj jo vetëm në kuptimin material, por edhe atë formal, ndërsa para miratimit nga Kuvendi, është thjesht një ligj në kuptimin material. Dallimi midis aktit normativ me fuqi ligjore dhe ligjit, qëndron vetëm në procedurën e ndryshme të ndjekur për miratimin e tyre, ndërsa nga pikëpamja e përmbajtjes nuk ka asnjë ndryshim mes tyre.
Ky akt normativ, pasi u miratua më 17 tetor nga Kuvendi, mori fuqinë de jure të një ligji, pra fuqia që ligji gëzonte në mënyrë të përkohshme, me miratimin nga Kuvendi të aktit normativ, u bë një fuqi e përhershme, pavarësisht afatit 6-mujor që është lënë për shtrirjen e efekteve të ligjit. Për më tepër, akti normativ modifikoi dispozitat kalimtare të një ligji të miratuar me konsensus të gjerë të palëve.
Në rastin e miratimit të aktit normativ, me fuqinë e ligjit, nr. 5, datë 30.9.2013, të Këshillit të Ministrave, “Për disa ndryshime në ligjin nr. 152/2013 “Për nëpunësin civil”, vlerësoj se është shkelur edhe pika 4 e nenit 84 të Kushtetutës, e cila parashikon marrjen e pëlqimit nga Presidenti i Republikës për hyrje në fuqi menjëherë të ligjit që miratohet për të përballuar një masë të jashtëzakonshme apo në rast nevoje e urgjence. Fakti që Presidentit të Republikës nuk i është parashtruar një kërkesë e tillë, provon se miratimi i aktit normativ, me fuqinë e ligjit, nr. 5, datë 30.9.2013, i Këshillit të Ministrave, nuk ishte aspak një masë e jashtëzakonshme, një rast nevoje e urgjence.
Por lind pyetja normale: a është paraqitur raporti që përligj shpenzimet financiare mbi buxhetin e shtetit dhe gjendjen ekonomike financiare?! A është zgjidhje e drejtë dhe e duhur shtyrja e efekteve të ligjit edhe për 6 muaj, ndërkohë që kemi një ligj, i cili tashmë ka 7 muaj që është miratuar në Kuvend dhe ka hyrë në fuqi që prej një muaji? A mund të jetë argument i vlefshëm “koha e pamjaftueshme për të bërë rregullime ligjore” ndaj një ligji që është miratuar jo më larg se para 7 muajsh dhe diskutimet mbi të cilin kanë vazhduar mbi disa vite, madje të mbështetura dhe nga asistenca e partnerëve tanë ndërkombëtarë?!
Me besim se do të kem mirëkuptimin tuaj në rishqyrtimin e këtij akti, Me respekt, Presidenti i republikës Bujar Nishani”, – mbyllet argumentimi i kreut të shtetit, drejtuar përfaqësuesve të legjislativit dhe ekzekutivit.
Miratohet në Kuvend me 84 vota pro akti normativ për nëpunësin civil
Kuvendi i Shqipërisë ka miratuar në seancën plenare të datës 17 tetor aktin normativ të qeverisë, i cili shtyn me gjashtë muaj kohë efektet e hyrjes në fuqi të ligjit “Për nëpunësin civil”.
Akti normativ i Këshillit të Ministrave u miratua me 84 vota pro të shumicës së majtë, PS dhe LSI, dhe 4 vota kundër të deputetëve të Partisë Drejtësi, Integrim dhe Unitet. Shumica parlamentare gjatë këtij votimi siguroi për herë të parë shumicën e cilësuar prej 84 votash dhe kjo, falë votës së deputetit të larguar nga grupi parlamentar i PR-së, Luan Duzha, i cili mbështeti qëndrimet e mazhorancës.
Partia Demokratike dhe Partia Republikane, ashtu siç kishin paralajmëruar pas mbledhjes së grupit të PD-së, u përfaqësuan në Kuvend nga 5 deputetë të cilët shprehen qëndrimin në emër të grupit të opozitës dhe më pas u larguan nga salla. Gjatë fillimit të seancës, në Kuvend ka mbërritur kreu i grupit të Partisë Demokratike, Edi Paloka, nënkryetari i grupit Eduard Halimi dhe sekretari Gent Strazimiri. Po ashtu, në Parlament deputetëve të opozitës iu bashkuan dhe kreu i PR-së, Fatmir Mediu, dhe deputeti i Tiranës, Ylli Shehu. Pas fjalës së kreut të grupit të PD-së, 5 deputetët u larguan nga salla, ndërsa disa minuta më vonë në Parlament kanë mbërritur 4 deputetët e PDIU-së, të cilët kanë qëndruar dhe gjatë votimit të aktit normativ dhe votuan në bllok kundër.
Drafti i qeverisë për aktin normativ
Kuvendi i Shqipërisë miratoi më datën 30.5.2013 ligjin nr. 152/2013, “Për nëpunësin civil”, ku sipas nenit 72 të këtij ligji, rezulton se drafti duhet të hynte në fuqi më datim 1 tetor 2013.
Ministri i Brendshëm dhe ministri i Shtetit për Inovacionin dhe Administratën Publike thonë në relacion se hyrja e këtij ligji në fuqi me këtë datë krijon një sërë problemesh juridike në lidhje me zbatimin e tij në praktikë. Këto probleme do të analizohen më poshtë duke argumentuar njëkohësisht edhe nevojën për ndryshime.
Sipas qeverisë, nëpërmjet këtij akti normativ synohet që të shtyhet data e fillimit të efekteve të ligjit, me qëllim që të realizohet përgjegjësia e menaxhimit të administratës civile për ministritë dhe institucionet në varësi të tyre, e jo vetëm, si edhe të zbuten efektet financiare të paparashikuara në buxhetin e shtetit për vitin 2013. Përdorimi i mekanizmit të aktit normativ me fuqinë e ligjit është i nevojshëm sipas ekzekutivit, me qëllim realizimin e këtyre objektivave.
Ndryshimet që propozohen thuhet në relacion se janë në përputhje me programin e qeverisë për zhvillimin e një administrata profesionale të pavarur dhe të efektshme si dhe për politikat e reja fiskale që kanë si qëllim zbutjen e borxhit publik dhe uljen e deficitit buxhetor.
Më tej drafti thekson se këto ndryshime bëhen vetëm për të shtyrë efektet juridike të zbatimit të ligjit nr. 152/2013 dhe nuk prekin anën substanciale të tij.
